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浅析PPP项目政府和社会资本合作的不规范行为

  PPP项目自2014年全面实施以来,各地虽然积累一些成功的经验,但也暴露出很多不规范行为。最近财政部下发的《政府与社会资本合作暂行管理办法》(财金【2016】92号)对规范政府与社会资本合作起到了十分重要的作用,但由于没有具体的实施细则,实施过程中仍存在许多不规范的行为。突出表现为向社会资本方承诺最低收益。
  以财务内部收益率的方式承诺最低收益。PPP项目实施机构在组织政府采购社会资本方时,在招标方案中把论证PPP项目实施方案可行性的财务内部收益率作为最低收益率,以此来吸引社会资本方投资。如PPP项目采用可行性缺口补助这种付费模式下,在合作经营期限内,在据实核算项目公司的经营收入和成本费用的前提下,政府通过可行性缺口补助的方式达到设定的财务内部收益率,属于向社会资本方承诺最低收益。
  以不设定基准成本和收入基准的方式变相保证最低收益。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金【2016】92号)第十六条规定,合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素,设定项目基准成本。基准成本可理解为项目公司每年发生的成本费用总额的上限,超过部分由社会资本方承担,低于上限部分据实结算或以上限为基准进行结算,这是PPP项目公司控制成本费用的有效手段。第十六条还规定,项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担,这就要求在PPP项目合同中对项目收入基准作具体的约定。根据财政部、发改委等五部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)规定,地方政府及其所属部门参与PPP项目,不得以任何方式承担社会资本方投资本金损失,不得以任何方式向社会资本承诺最低收益。所以必须约定项目运营基准收入,才能杜绝上述地方政府及其所属部门在参与PPP项目过程出现上述两方面的违规现象。收入基准以外的风险可以从以下两个方面理解。一是根据PPP项目实施方案中的运营收入测算方案,确定收入基准。基准收入可低于PPP方案中的运营收入。政府要根据谨慎原则,设定最低收入基准,在该收入基准以内的风险按风险分配框架由政府和社会资本共同承担。二是收入基准以外的运营风险由项目公司承担,若项目公司的运营收入达到了PPP方案设定的运营收入,则项目公司实现了预期收益;若项目公司的运营收入超过了PPP实施方案中设定的运营收入数额,可视为项目公司实现了超额利润,政府要对超额部分的收入约定分成比例,这符合国办发【2015】42号文件关于“引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益”的规定。若按上述在合同中设定基准成本和收入基准,可规避财预【2017】50号文件中列举的几种不得以任何方式承担和承诺的违规情形。
  在PPP合同中绩效考评方案中未对项目经营成本和收入基准作具体考核,也会出现变相承诺最低收益现象。PPP项目绩效考核的主要目的是为项目公司运营实现预期投资收益服务,投资收益的决定性因素是项目公司的收入和成本费用。所以绩效考核方案中如果不设定对项目公司的收入基准和基准成本考核指标,极易发生向社会资本方承诺最低收益等违规现象,也会导致运营风险,合同纠纷等。(仅供参考)撰稿人:李志林